Anayasa Hukuku Dersi 7. Ünite Sorularla Öğrenelim

Monist Yürütme: Yürütme yetkisinin tümünün kişi ya da kurul olarak tek bir organa ait olmasıdır.

Düalist Yürütme: Yürütme yetkisinin bir kifli ile bir kurul arasında bölüştürülmesidir.

Günümüzün hürriyetçi demokrasilerinde görevleri ve devlet içindeki ağırlığı gitgide artan yürütme organı, yapısı bakımından iki ana tipe ayrılabilir: Monist (tekçi) yürütme ve düalist (ikici) yürütme. Monist yürütmede (yürütme yetkisinin tek bir kişi veya bir kurulda toplandığı yürütme çeşididir), yürütme yetkisinin tümü, tek bir organa aittir. Bu organ, tek bir kişi veya bir kurul olabilir. Birinci durum, yürütme yetkisinin tümünün, halkça seçilmiş bir başkana ait olduğu Amerikan tipi başkanlık sistemidir. Yürütme yetkisinin tek bir kişiye verilmesi, şüphesiz, o kişinin yürütme yetkisini tek başına kullandığı anlamına gelmez. Başkanın sekreter adıyla anılan bakanları, danışmanları ve yürütme organının diğer görevlileri, elbette bu yetkinin kullanılmasına katılırlar. Burada kastedilen, yürütme yetkisinin kaynağının tek kişide olmasıdır.

Monist yürütmenin ikinci çeşidi, ilk bakışta Amerikan başkanlık sisteminden çok farklı gibi görünen, İsviçre tipi meclis hükûmetidir. Bununla birlikte iki sistem, yürütmenin monist yapısı, diğer bir deyişle tüm yürütme yetkisinin tek bir organa verilmiş olması bakımından birbirlerine benzemektedir. Aralarındaki fark, İsviçre sisteminde bu yetkinin, bir kişiye değil, kollektif olarak bir kurula (Federal Konsey) verilmesidir. Bu sistemde bir devlet başkanlığı makamı yoktur ve Konsey üye- leri eşit yetkiye sahiptirler. Yürütme yetkisinin bir kurul tarafından kullanılması açı- sından, bu sisteme kollejyal yürütme sistemi de denilmektedir.

Yürütme organının kuruluşunda ikinci ana tip, düalist yürütmedir. Bu sistemde yürütme yetkisi, bir kişi (devlet başkanı) ile bir kurul (bakanlar kurulu) arasında bölüşülmüştür. Devlet başkanı, meşruti bir hükümdar veya bir cumhurbaşkanı ola- bilir. Düalist yürütme, parlamenter rejimlerin temel özelliklerinden biridir. Bu sis- temde devlet başkanı siyasal bakımdan sorumsuz, hükûmet veya bakanlar kurulu ise yasama organına karşı kollektif ve bireysel olarak sorumludur. Düalist yürütme içinde de Cumhurbaşkanı’nın üstünlük taşıdığı sistemlerle (mesela, V. Fransız Cumhuriyeti), Bakanlar Kurulu’nun üstünlük gösterdiği sistemler (İngiltere, Al- manya, İtalya, İskandinav ülkeleri) arasında bir ayrım yapılabilir. Türkiye’de 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları düalist yürütme sistemini benimsemişler, 2017 Anayasa değişikliği ile ise monist yürütme sistemi kabul edilmiştir.

Cumhurbaşkanının Görev ve Yetkileri;

• Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri, 6771 sayılı kanunla değiştirilen 104’ün-

  cü maddede şöyle düzenlenmektedir:

• “Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir.

• Cumhurbaşkanı, Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Mil-

  letinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının

  düzenli ve uyumlu çalışmasını temin eder.

• Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet

  Meclisinde açılış konuşmasını yapar.

• Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj verir.

• Kanunları yayımlar.

• Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir.

• Kanunların, Türkiye Büyük Millet Meclisi ‹çtüzüğünün tümünün veya belir-

  li hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları ge-

  rekçesiyle Anayasa Mahkemesinde iptal davası açar.

• Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanları atar ve görevlerine son verir.

• Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atan-

  malarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.

• Yabancı devletlere Türkiye Cumhuriyetinin temsilcilerini gönderir, Türkiye

  Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul eder.

• Milletlerarası andlaşmaları onaylar ve yayımlar.

• Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyu-

  na sunar.

• Milli güvenlik politikalarını belirler ve gerekli tedbirleri alır.

• Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin Başkomutan-

  lığını temsil eder.

• Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verir.

• Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebiyle kişilerin cezalarını hafişetir

  veya kaldırır.

CUMHURBAfiKANI’NIN SİYASAL SORUMSUZLUĞU

Parlâmenter rejimlerde devlet başkanının siyasal sorumsuzluğu, yani parlâmento- nun güvensizlik oyuyla görevine son verilememesi, bu rejimlerin temel ilkelerin- den biridir. Bunun sebebi de, devlet başkanının tüm işlemlerinin, kural olarak, başbakan ve ilgili bakanların ortak imzasına tâbi olması ve bu işlemlerden doğabi- lecek siyasi ve cezai sorumluluğun başbakana ve ilgili bakana ait olmasıdır (karşı- imza kuralı). 1982 Anayasasının 2017 değişikliğinden önceki 105’inci maddesi de, bu ilkeyi şu şekilde ifade etmişti: “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlar- da Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabilece- ği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imza- lanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur.” Aslında karşı-imza ku- ralı, parlâmenter rejimlerde devlet başkanının yetkisizliği anlamına gelir. Çünkü yetki ve sorumluluğun paralelliği, kamu hukukunun en temel kurallarından biridir.

Ancak 1982 Anayasası, 105’inci maddeden açıkça anlaşılacağı gibi, karşı-imza kuralına tâbi olmayan, Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği bir işlem kate- gorisi yaratmış, üstelik 125’inci maddeyle bu işlemlere karşı yargıya başvuru yolu- nu kapatmıştır. Anayasa, Cumhurbaşkanının hangi işlemleri tek başına yapabilece- ğini de tasrih etmemiştir. O dönemde doktrinde hâkim olan kanaat, Cumhurbaş- kanının devletin başı olma sıfatından doğan işlemlerinin yargı denetimine tâbi ol- mamasının doğal olduğu, ancak yürütme alanına ilişkin işlemlerde yargı yolunun açık olması gerektiğiydi.

2017 Anayasa değişikliği ile, yürütme yetkisi tümüyle Cumhurbaşkanına veril- diğine ve yürütme organının TBMM’ne karşı siyasal sorumluluğu ortadan kaldırıl- mış olduğuna göre, karşı-imza kuralının da kalkmış olması doğaldır. Bundan böy- le Cumhurbaşkanı, tüm işlemlerini tek başına yapacaktır. Dolayısıyla, 125’inci maddede yapılan değişiklikle bu işlemlere karşı yargı yoluna başvurulamayacağı hükmünün de kaldırılmış olması, doğal bir sonuçtur. Çünkü aksi halde idarî yargı, çok büyük ölçüde işlevsiz kalmış olacaktı.

2017 Anayasa değişikliği ile getirilen hükûmet sistemi, ne Cumhurbaşkanı, ne Cumhurbaşkanı yardımcıları, ne de bakanlar bakımından TBMM’ne karşı bir siya- sal sorumluluk mekanizması tesis etmiştir. Buna karşılık, bu değişiklikle getirilen karşılıklı fesih ya da seçimleri yenileme yönteminin, Cumhurbaşkanı yönünden bir nevi siyasal sorumluluk mekanizması teşkil edip etmediği tartışılabilir.

Anayasanın değişik 116’ncı maddesine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu halde Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır. Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar vermesi halinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır.” Görülüyor ki, bu hükme göre her iki organ, kendisini de yeni seçime tâbi tutmak şartıyla, anayasal görev süreleri dolmadan diğer organı seçime götürebilmektedir. Ancak bu mekanizma- nın, değişikliğin savunucularınca iddia edildiği gibi, iki organa eşit güçte silâh sağlamış olmadığı açıktır. Çünkü Cumhurbaşkanı bu yolu tek başına kendi iradesiyle kullanabi- leceği halde, Meclisin aynı yola başvurması, üye tamsayısının beşte üçü gibi, pratikte gerçekleşmesi çok güç olan, nitelikli bir çoğunluğa bağlıdır.

CUMHURBAŞKANI’NIN CEZAİ SORUMLULUĞU

Parlâmanter rejimlerde devlet başkanInIn, siyasal sorumsuzluğu yanInda, cezaî bakIm- dan da sorumsuz olduğu ilke olarak kabul edilmiştir. Ancak bu konuda, cumhuriyetler- le parlâmanter monarşiler arasInda önemli bir fark vardIr. Monarşilerde hükümdarIn ce- zaî sorumsuzluğu mutlaktIr ve görevle ilgili olmayan suçlarI da kapsar. Meselâ ‹ngilte- re’de lâtife yollu olarak, Kral bir bakanI öldürürse bundan Başbakan sorumludur. Eğer BaşbakanI öldürürse, kimse sorumlu değildir denilmektedir. 1876 OsmanlI Kanun-u Esasîsi de, hükümdarIn şahsInIn mukaddes ve gayrI mesul olduğunu belirtmiştir (m. 5). Cumhuriyet rejimlerinde ise, CumhurbaşkanInIn cezaî sorumsuzluğu bu kadar mutlak anlamda kabul edilmiş değildir. Bir defa, CumhurbaşkanInIn cezaî sorumsuzluğu, ancak onun göreviyle ilgili suçlarIndan dolayI söz konusu olur. CumhurbaşkanI, âdi suç- lardan, yani göreviyle ilgili olmayan suçlardan dolayI her vatandaş gibi sorumludur. Bu nokta, 1924 AnayasasInda (m. 41/2) açIkça belirtilmiş olup, CumhurbaşkanInIn hususa- tI şahsiyesinden dolayI mesuliyeti lâzIm geldiğinde AnayasanIn milletvekili dokunulmaz- lIğI ile ilgili 17’nci maddesine göre hareket edileceği hükme bağlanmIştI. Diğer bir de- yimle CumhurbaşkanI, kişisel suçlarIndan dolayI, Meclisçe dokunulmazlIğI kaldIrIldIğI takdirde genel mahkemelerde yargIlanabilecekti. 1961 ve 1982 AnayasalarInda bu ko- nuda açIklIk olmamakla beraber, CumhurbaşkanInIn kişisel suçlarIndan sorumlu oldu- ğunda tereddüt yoktur.

CumhurbaşkanInIn göreviyle ilgili suçlarIndan dolayI sorumlu olmamasI, aslInda, karşI-imza kuralInIn bir sonucudur. CumhurbaşkanI, ilke olarak, görevini yerine getirir- ken tek başIna işlem yapamadIğI, CumhurbaşkanI işlemlerinde Başbakan ve ilgili ba- kanlarIn imzalarI bulunmasI gerektiği için, işlemden doğan cezaî sorumluluğun da Baş- bakan ve ilgili bakanlara ait olmasI gerektiği kabul edilmiştir. Ancak, cumhuriyet rejim- lerinde CumhurbaşkanInIn, göreviyle ilgili işlerden dolayI cezaî sorumsuzluğu bile mut- lak değildir. Parlâmanter cumhuriyetlerde genel olarak, CumhurbaşkanInIn vatana iha- net teşkil eden suçlarIndan dolayI cezaî bakImdan sorumlu olacağI ilkesi kabul edilmiş- tir. 1982 AnayasasI da, bu kurala ve Türk Cumhuriyet AnayasalarInIn geleneğine (1924 AnayasasI, m.41/1; 1961 AnayasasI, m.99) uygun olarak, CumhurbaşkanInIn vatana iha- net halinde cezaî sorumluluğunu kabul etmiştir. AnayasanIn 2017 değişikliğinden önce- ki hükmüne göre (m. 105/3), CumhurbaşkanI, vatana ihanetten dolayI, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayIsInIn en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayIsInIn en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandIrIlIr. Bu yetersayI, 1961 AnayasasInda üye tam- sayIsInIn üçte ikisi olarak belirlenmişti (m. 99).CumhurbaşkanInIn vatana ihanetle suç- lanmasI halinde onu yargIlayacak olan makam, Yüce Divan sIfatiyle Anayasa Mahke- mesidir (m. 148/3).

2017 Anayasa değişikliği ile, CumhurbaşkanInIn cezaî sorumluluğu çok farklI şekil- de düzenlenmiştir. Değişiklikten önceki metinde bu sorumluluk sadece vatana ihanet durumuyla sInIrlI olduğu halde, yeni 105’inci madde, CumhurbaşkanInIn bütün suçla- rIndan dolayI sorumlu olacağI anlamInI taşImaktadIr. Madde, “CumhurbaşkanI hakkIn- da bir suç işlediği iddiasIyla”, yukarIda açIklanan kurallara göre meclis soruşturmasI açI- labileceğini ve Yüce Divan’a sevk edilebileceğini ifade etmekte, görevle ilgili suçlarla şahsi suçlar arasInda da bir ayrIm yapmamaktadIr. DolayIsIyle, görevle ilgili olmayan şahsî suçlar bakImIndan da aynI süreç işleyecektir. CumhurbaşkanInIn görevle ilgili suç- larIndan dolayI Yüce Divanda yargIlanmasI ne kadar normal ise, şahsî suçlarIndan do- layI genel mahkemelerde değil, Yüce Divanda yargIlanmasI ve ağIr nitelikli çoğunluk kurallarInIn burada da aynen geçerli olmasI yadIrgatIcIdIr. Nitekim CumhurbaşkanI yar- dImcIlarI ve bakanlar hakkInda, görevleri ile ilgili suçlar bakImIndan meclis soruşturma- sI sonucunda Yüce Divanda yargIlanmalarI, görevleriyle ilgili olmayan suçlar bakImIn- dan ise yasama dokunulmazlIğI hükümlerine tâbi olmalarI, yani dokunulmazlIklarI kal- dIrIldIğI takdirde görevli ve yetkili genel mahkemelerde yargIlanmalarI (değişik m. 106) gibi daha mâkul bir yöntem kabul edilmiştir.

2017 değişikliği ile, CumhurbaşkanInIn cezaî sorumluluğunun kapsamI bir açI- dan genişletilmiş olmakla birlikte, öngörülen ağIr nitelikli çoğunluk kurallarI, bu yolun pratikte işlemesini imkânsIza yakIn denilecek derecede güçleştirmektedir.

Yüce Divana sevk kararI, ne CumhurbaşkanI, ne CumhurbaşkanI yardImcIlarI ve bakanlar bakImIndan görevi sona erdirir. Her iki durumda da ancak “Yüce Di- vanda seçilmeye engel bir suçtan mahkûm” edilme durumunda ilgilinin görevi so- na erer (m. 105 ve 106). Oysa, değişiklikten önceki hükümde (m. 113) “Türkiye Büyük Millet Meclisi kararI ile Yüce Divana verilen bir bakan bakanlIktan düşer” yolunda bizce daha isabetli bir düzenleme yer almaktaydI.

Gerek CumhurbaşkanI, gerek CumhurbaşkanI yardImcIlarI ve bakanlarIn gö- revde bulunduklarI sürede işledikleri iddia edilen suçlar için görevleri bittikten sonra da aynI hükümler, yani meclis soruşturmasI ve Yüce Divana sevke ilişkin hü- kümler uygulanIr (m. 105 ve 106).

2017 değişikliğinden önce mevcut olmayan Cumhurbaşkanı yardımcılığı makamı, bu değişiklikle yaratılmıştır. Bu, değişiklikle yürütme yetkisinin tümüyle Cumhur- başkanına verilmiş olmasının sonucu olarak görülebilir. Yeni 106’ncı maddeye gö- re, “Cumhurbaşkanı, seçildikten sonra bir veya daha fazla Cumhurbaşkanı yardım- cısı atayabilir… Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, milletvekili seçilme ye- terliliğine sahip olanlar arasından Cumhurbaşkanı tarafından atanır ve görevden alınır. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, 81 inci maddede yazılı şekilde Türkiye Büyük Millet Meclisi önünde andiçerler. Türkiye Büyük Millet Meclisi üye- leri, Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanırlarsa üyelikleri sona erer. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.” Görülüyor ki, Anayasa, kaç Cumhurbaşkanı yardımcısı atanabileceğini tasrih etme- miş ve bunu tamamen Cumhurbaşkanının takdirine bırakmıştır.

Anayasanın 2017 değişikliğinden önceki 106’ncı maddesine göre, “Cumhurbaşka- nının hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrıl- ması hallerinde, görevine dönmesine kadar, ölüm, çekilme veya başka bir sebep- le Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması halinde de yenisi seçilinceye kadar, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı Cumhurbaşkanlığına vekillik eder ve Cum- hurbaşkanına ait yetkileri kullanır.” Yeni 106’ncı madde ise bu görevi Cumhurbaş- kanı yardımcısına vermiş, ancak Cumhurbaşkanı yardımcıları birden fazla olduğu takdirde, bunlardan hangisinin vekâlet edeceğini tasrih etmemiştir. Bu hükme gö- re, “Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması halinde, kırk- beş gün içinde Cumhurbaşkanı seçimi yapılır. Yenisi seçilene kadar Cumhurbaşka- nı yardımcısı Cumhurbaşkanlığına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır… Cumhurbaşkanının hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması hallerinde, Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşka- nına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.” Bu hüküm, özellikle makamın boşalması halinde hayli uzun bir süre Cumhurbaşkanına ait çok genişle- tilmiş yetkilerin, hiçbir temsilî sıfatı olmayan bir kimse tarafından kullanılacak ol- ması açısından eleştirilmiştir.

Anayasanın 108’inci maddesine göre, “idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve ve- rimli şekilde yürütülmesinin ve geliitirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaikanlı- ğına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaikanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluiların katıldığı her türlü kuruluita, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuru- luilarında, her düzeydeki iiçi ve iiveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı dernek- lerle vakıiarda, her türlü inceleme, araitırma ve denetlemeleri yapar. Silahlı Kuvvetler ve yargı organları, Devlet Denetleme Kurulunun görev alanı dışındadır.”

2017 yılında yapılan değişiklikle, Kurulun yetkilerine, “idarî soruiturma yapma” eklenmii, silâhlı kuvvetler ise Kurulun görev alanına dahil edilmiitir. Üyeleri Cum- hurbaikanınca atanan ve Cumhurbaikanına bağlı olarak çalışan bu Kurulun, önem- li sivil toplum kuruluiları üzerinde, idarî soruiturma gibi ciddî hukukî sonuçları bulunan bir yetkiye sahip kılınması eleitirilere yol açmaktadır.

Millî Güvenlik Kurulu, ilk defa 1961 anayasası ile kurulmuş olan (m. 111), Cum- hurbaşkanının başkanlığında Başbakan, kanunun gösterdiği bakanlar, Genelkur- may Başkanı ve kuvvet temsilcilerinden oluşan ve millî güvenlikle ilgili konularda Bakanlar Kuruluna istişarî nitelikte görüş bildirmekle görevlendirilmiş bulunan bir kuruldur. Türkiye’de sivil-asker ilişkilerinin seyrine paralel olarak bu kurulun sta- tüsünde 1971 Anayasa değişikliği, 1982 Anayasası ve 2001 Anayasa değişikliği ile değişiklikler yapılmıştır. 2017 Anayasa değişikliği le Millî Güvenlik Kuruluna ilişkin 118’inci madde, şu şekli almıştır:

“Millî Güvenlik Kurulu; Cumhurbaşkanının başkanlığında, Cumhurbaşkanı yar- dımcıları Adalet, Millî Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Genelkurmay Başkanı, Kara, Deniz ve Hava kuvvetleri komutanlarından kurulur.

Gündemin özelliğine göre Kurul toplantılarına ilgili bakan ve kişiler çağrılıp gö- rüşleri alınabilir.

Millî Güvenlik Kurulu; Devletin millî güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulanma- sı ile ilgili alınan tavsiye kararları ve gerekli koordinasyonunun sağlanması konusundaki görüşlerini Cumhurbaşkanına bildirir. Kurulun, Devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alın- masını zorunlu gördüğü tedbirlere ait kararlar Cumhurbaşkanınca değerlendirilir.

Millî Güvenlik Kurulunun gündemi; Cumhurbaşkanı yardımcıları ve Genelkur- may Başkanının önerileri dikkate alınarak Cumhurbaşkanınca düzenlenir.

Cumhurbaşkanı katılamadığı zamanlar Millî Güvenlik Kurulu Cumhurbaşkanı yardımcısının başkanlığında toplanır.

Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri Cumhurbaş- kanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”

Bu maddede önceki hükme göre fazla değişiklik yoktur. Sadece, hükûmet sistemi değişikliğinin sonucu olarak maddeden Başbakan ve Bakanlar Kurulu kelimeleri çıka- rılmış, Cumhurbaşkanı yardımcıları eklenmiş ve 15 Temmuz 2016 darbe girişiminden sonra jandarma genel komutanlığının İçişleri bakanlığına bağlanmış olması nedeniyle, Jandarma Genel Komutanı Kuruldan çıkarılmıştır. Kurulun kararları tavsiye niteliğini ko- rumaktadır. Bunların değerlendirilmesi, tamamen Cumhurbaşkanının takdirindedir.

Yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirleriyle ilişkilerinin hükümet şekillerinin tasnifine etkisini tartışınız.

Yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirleriyle ilişkileri, pozitif anayasa hukukunda egemen olan hükûmet şekilleri tasnifinin dayandığı temeli oluşturur. Bu ilişkilerin niteliği- ne göre, başkanlık hükûmeti sistemi, parlâmanter rejim ve meclis hükûmeti sistemi olmak üzere üç hükümet sistemi ayırdedilebilir. Yasama ve yürütme kuvvetleri ya aynı elde, daha doğrusu aynı devlet organında toplanabilir, ya da ayrı organlara verilebilir.

parlâmanter rejimin temel ayırıcı özelliği nedir?

Yasama ve yürütme kuvvetlerinin yumuşak ve dengeli ayrılığı olarak tanımlanan parlâmanter rejimin temel ayırıcı özelliği, Bakanlar Kurulunun yasama organı önünde siyasal sorumluluğudur. Diğer bir deyimle yasama organı, hükûmeti denetleyebiliyor ve güvensizlik oyu vermek suretiyle onun görevini sona erdirebiliyorsa, parlâmanter reji- min temel şartı gerçekleşmiş olur. Bu nokta, parlâmanter rejimi başkanlık sisteminden ayıran başlıca özelliktir. Çünkü başkanlık sisteminde ayrı ayrı halk oyundan çıkan yasa- ma ve yürütme organları birbirlerinin hukukî varlıklarına son veremezler. Nitekim yasa- ma organı hükûmeti güvensizlik oyuyla düşüremeyeceği gibi, yürütme organı da yeni seçimlere gitmek üzere yasama organını feshedemez. Gerçekten, yürütme organının parlâmentoyu fesih yetkisi, birçok yazara göre parlâmanter rejimin ikinci zorunlu varlık şartıdır. Parlamentonun güvensizlik oyu silahına karşılık hükûmetin elindeki fesih sila- hının yasama yürütme den¬gesini sağlamak bakımından gerekli olduğu, fesih yetkisi ta- nınmadığı takdirde parlâmanter rejimin niteliğini değiştirerek bir meclis hükûmetine dö- nüşeceği ileri sürülmektedir.

Nihayet, genellikle kabul edildiğine göre, parlâmanter rejimin üçüncü bir zorunlu şar- tı, siyasal bakımdan sorumsuz devlet başkanının (hükümdar veya cumhurbaşkanı) var- lığıdır. Diğer bir deyimle, parlâmanter rejimde yürütme organı ikiye bölünmüştür. Bun- lardan biri, siyasal bakımdan sorumsuz olan, yani parlâmento tarafından görevine son verilemeyen devlet başkanı, diğeri ise yürütme organının sorumlu unsuru olan başbakan ve bakanlar kuruludur. Parlâmanter rejimin mantığında devlet başkanının sorumsuzluğu, aynı zamanda onun yetkisizliğini de ifade eder. Çünkü yetki ve sorumluluğun paralel ol- ması gerektiği, kamu hukukunun temel bir kuralıdır.

Başkanlık sistemiyle parlâmanter rejim arasında genellikle yarıbaşkanlık sistemi adı verilen karma bir sistem kabul eden anayasaların en tipik örneği nedir?

Klâsik parlâmanter sistemin mantığı bu olmakla beraber, özellikle son on yıllar- da bu modelden önemli ölçüde sapan ve başkanlık sistemiyle parlâman¬ter rejim arasında genellikle yarı-başkanlık sistemi adı verilen karma bir sistem kabul eden anayasalar görülmektedir. Bu türün en tipik örneği, 1958 tarihli Beşinci Fransız Cumhuriyeti Anayasasıdır. Yarı-başkanlık sisteminin iki temel ve zorunlu unsuru, Cumhurbaşkanının halkça seçilmesi ve önemli anayasal yetkilere sahip olmasıdır. Sadece Cumhurbaşkanının halkça seçilmesi, bir hükûmet sistemini yarı-başkanlık sistemi olarak nitelendirmek için yeterli değildir. Nitekim Cumhurbaşkanının halk- ça seçildiği, fakat yetkilerinin sembolik ve temsilî düzeyde olduğu birçok Avrupa ülkesi (Avusturya, Finlandiya, İrlanda, İzlanda, Portekiz) parlâmenter rejimler ola- rak sınışandırılmaktadır.

2017 değişikliğinden önce 1982 Anayasasını, Cumhurbaşkanı’na salt sembolik yetkiler açısından 1958 Fransız Anayasasıyla çok genel olarak karşılaştırınız.

2017 değişikliğinden önce 1982 Anayasasının, Cumhurbaşkanına salt sembolik yetkiler ötesinde hayli önemli yetkiler vermiş olmakla beraber, 1958 Fransız Ana- yasasına oranla klâsik parlâmantarizme çok daha yakın kaldığı, diğer bir deyimle Cumhurbaşkanlığı makamını güçlendirme konusunda Beşinci Cumhuriyet modeli kadar ileri gitmediği rahatlıkla söylenebilir. Fransa’daki durumun aksine Cumhur- başkanının Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi, kural değil, istisnadır. Anayasamı- za göre Cumhurbaşkanı, ancak gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna baş- kanlık eder veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırır. Buna karşılık, olağanüstü hal ve sıkıyönetim, ancak Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından ilân edilebilir. Gene olağanüstü hal ve sıkıyöne- tim süresince çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler, Cumhurbaşkanı başkan- lığındaki Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılabilir. Görülüyor ki, Anayasa, olağa- nüstü durumlarda Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulunun birlikte hareket etmele- rini öngörmüştür. Bu çözümün de, Fransız Anayasasının 16’ncı maddesinden fark- lı ve geleneksel parlâmantarizme daha yakın olduğu söylenebilir. Çünkü Fransa’da 16’ncı maddeye göre Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerektirdiği tedbirleri al- makta tek başına yetkilidir. Türkiye’de ise bu yetki, Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu arasında paylaşılmıştır. Daha önemlisi, Fransız Cumhurbaşkanı Millet Mec- lisini dilediği zaman feshetme yetkisine sahip olduğu halde, Türkiye’de Cumhur- başkanı bu yetkiye ancak istisnai durumlarda (m. 116) sahiptir. Keza, Fransa uygu- lamalarında Cumhurbaşkanının dış politika ve güvenlik politikası konularında sa- hip olduğu ağırlık, Türkiye’de mevcut değildir.

2017 Anayasa değişikliği ile getirilen hükümet sistemi ile Başkanlık sistemi arasındaki temel bir fark nedir?

2017 Anayasa değişikliği ile getirilen hükûmet sisteminde, Cumhurbaşkanının yetkilerinin etkili bir frenler ve dengeler sistemiyle dengelenmiş olmadığı açıktır. Yasama denetimi açısından, daha önce ilgili bölümlerde değinilmiş olan hangi hususlara işaret edilebilir?

2017 Anayasa değişikliği ile getirilen hükûmet sisteminde, Cumhurbaşkanının yetkilerinin etkili bir frenler ve dengeler sistemiyle dengelenmiş olmadığı açıktır. Yasama denetimi açısından, daha önce ilgili bölümlerde değinilmiş olan şu husus- lara işaret edilebilir:

(a) Parlâmenter sistemin terk edilmiş olmasının sonucu olarak gensoru yolunun kaldırılmış olması doğal olmakla birlikte, TBMM’nin elinde kalan denetim araçları (yazılı soru, genel görüşme ve meclis araştırması) doğaları gereği olarak, etkin bir denetim sağlama kabiliyetinden yoksundur.

(b) Meclis soruşturmasının, öngörülen yüksek nitelikli çoğunluklar nedeniyle, pratikte işlemesi çok güçtür.

(c) Cumhurbaşkanı ve TBMM seçimlerinin aynı günde birlikte yapılması, Cum- hurbaşkanı ile TBMM çoğunluğunun aynı partiden olmasını çok güçlü bir ihtimal haline getirmektedir. Üstelik Cumhurbaşkanının, aynı zamanda çoğunluk partisi- nin lideri olması dolayısıyle partisinin milletvekili adaylarının belirlenmesinde çok önemli bir rol oynayacağı düşünülürse, güçlü bir yasama denetiminin söz konusu olamayacağı açıktır.

(d) Herşeye rağmen Cumhurbaşkanı ile TBMM çoğunluğu ayrı partilerden ol- duğu takdirde, Cumhurbaşkanının tek taraşı iradesiyle TBMM seçimlerini yenile- me yetkisi vardır. TBMM’nin bu yola başvurması ise, öngörülen nitelikli çoğunluk nedeniyle, çok güçtür.

(e) Bütün temsilî rejimlerde yasama organının yürütme karşısındaki en etkili si- lâhı olan bütçeyi reddetme yetkisi, tamamen etkisizleştirilmiştir.

(f) Değişiklikten önceki sistemdeki KHK’lerin aksine, Cumhurbaşkanlığı karar- namelerinin yetki kanununa ihtiyacı yoktur ve TBMM’nin onayına sunulması söz konusu değildir. Böylece, yürütmenin aslî düzenleme alanı yürütme yetkisinin tü- münü kapsayacak şekilde genişletilmiştir.

(g) Cumhurbaşkanının kanunları geri gönderme yetkisi, güçleştirici bir vetoya dönüştürülmüştür.

Venedik Komisyonu da 2017 Anayasa de¤iflikliklerine ilişkin raporunda hangi sonuçlara varmıştır?

“Demokratik başkanlık sistemlerinin ayırdedici özelliği olan kuvvetler ayrılığı mantığına dayanmamaktadır. Başkanlık ve parlâmento seçimleri, yürütme ve yasa- ma kuvvetleri arasında ortaya çıkması mümkün uyuşmazlıkları önleme amacıyla, sistemli şekilde birlikte yapılacaktır. Dolayısıyla bunların biçimsel ayrılığı, uygula- mada anlamsız hale gelecek ve daha zayıf kuvvet olan parlâmentonun rolü, mar- jinalleşme tehlikesi gösterecektir. Başkanın siyasal hesapverirliği, beş yılda bir ya- pılacak seçimlerle sınırlı kalacaktır… Venedik Komisyonu, önerilen anayasa değişikliklerinin Türkiye’ye, rejimin otoriterleşmesine karşı güvence oluşturma bakı- mından gerekli denge ve denetimlerden yoksun bir başkanlık rejimi getireceği ka- nısındadır… Önerilen anayasa değişikliklerinin özü, Türkiye’nin anayasal demok- ratik geleneğinden tehlikeli bir geri adım teşkil etmektedir. Venedik Komisyonu, önerilen sistemin, otoriter ve kişisel bir rejim yönünde yozlaşması tehlikelerini vur- gulamak istemektedir.” (Venice Commission, “Turkey: Opinion on the Amend- ments to the Constitution”, 10-11 March 2017, Opinion No. 875/2017, CDL_AD (2017) 005, para. 126, 130, 133).

lı tutulmuş olması, bu halin ancak ekonomik bunalım veya tabii âfet gibi nedenlerle ilân edilebileceğini göstermektedir. 1961 Anayasasına göre olağanüstü yönetim usûllerinin ikinci türü, Anayasanın 1488 sayılı Kanunla değişik 124’üncü maddesinde düzenlenmiş olan sıkıyönetimdir. Bu maddeye göre, savaş hali, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, ayaklanma olması veya vatan ve Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışmanın veya ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren veya Anayasanın tanıdığı hür demokratik düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelen yaygın şiddet hareketleri hakkında kesin belirtilerin ortaya çıkması sebebiyle Bakanlar Kurulu, süresi iki ayı aşmamak üzere, yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya her yerinde sıkıyönetim ilân edebilir ve bunu hemen, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onamasına sunar. Sıkıyönetim, sadece ilân ediliş nedenleri bakımından değil, aşağıda görüleceği gibi, konusu bakımından da ekonomik bunalım veya tabiî âfet hallerinde ilân edilebilecek olan olağanüstü halden çok farklıdır. 1982 Anayasası ise, 1961 Anayasasından farklı olarak, üç türlü olağanüstü yönetim usûlüne yer vermiştir. Bunlardan birincisi, 1961 Anayasasının 123’üncü maddesinde dü- zenlenen duruma tekabül eden olağanüstü haldir. Anayasanın 119’uncu maddesine gö- re, tâbiî afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım hallerinde, Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, yurdun bir veya birden fazla böl- gesinde veya bütününde süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilân edebilir. ‹kinci olağanüstü hal rejimi türü, Anayasasının 120’nci maddesinde düzenlenmiş olan ve şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması sebep- leriyle ilân edilen olağanüstü haldir. Maddeye göre, Anayasa ile kurulan hür demokra- si düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet ha- reketlerine ait ciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu dü- zeninin ciddî şekilde bozulması hallerinde, Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Ba- kanlar Kurulu, Millî Güvenlik Kurulunun da görüşünü aldıktan sonra yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir. Üçüncü olağanüstü yönetim usûlü ise, sıkıyönetimdir. Anayasanın 122’nci maddesine göre, Anayasanın tanıdığı hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürri- yetleri ortadan kaldırmaya yönelen ve olağanüstü hal ilânını gerektiren hallerden daha vahim şiddet hareketlerinin yaygınlaşması veya savaş hali, savaşı gerektirecek bir duru- mun başgöstermesi, ayaklanma olması veya vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışmanın veya ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehli- keye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması sebepleriyle Cumhurbaşkanı Başkan- lığında toplanan Bakanlar Kurulu, Millî Güvenlik Kurulunun da görüşünü aldıktan son- ra, süresi altı ayı aşmamak üzere yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütü- nünde sıkıyönetim ilân edebilir.

1961 Anayasası iki çeşit olağanüstü yönetim usûlü öngörmüştü. Bu Ana-yasanın 123.maddesinde düzenlenmiş olan olağanüstü hallerde, vatandaşlar için konulabilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile bu hallerin ilânı, yürütülmesi ve kaldırıl-ması ile ilgili usûllerin kanunla düzenlenmesi gerekiyordu. Maddede olağanüstü halinhangi durumlarda ilân edilebileceği açıkça belirtilmemiş olmakla beraber, madde gerekçesinde olağanüstü halin ancak (iktisadi buhran) a veya (genel âfetin doğurduğu olağanüstü hal) e hasredilmiş olduğu ifade edilmişti. Zaten madde metninde de olağanüstühalin konusunun, vatandaşlar için birtakım para, mal ve çalışma yTüEkLüEmVl‹üZlYüOkNleri ile sınır-

Olağanüstü yönetim usûlleri, devletin, normal hukuk düzeninin kuralları ile kar- şılanmasına imkân olmayan olağanüstü bir tehdit veya tehlike karşısında başvurduğu özel yönetim usûlleridir. Olağanüstü hal rejiminin konusu veya içeriği, ül- kelere ve olağanüstü hal rejiminin çeşidine göre değişmekle beraber, bütün olağanüstü hal rejimlerinde bu rejimlerin mahiyeti gereği olarak görülen özellik idarenin yetkilerinin ve özellikle takdiri yetkilerinin normal zamanlara göre genişlemesi, kişilerin temel hak ve hürriyetlerinde de gene normal zamanlara oranla daha ileri ölçüde sınırlamalar yapılabilmesidir.

1982 Anayasasına göre olağanüstü yönetim usûllerinin bu üç türü arasındaki fark, daha çok, sebep ve konu unsurları bakımındandır. Konu deyimiyle, rejimin muhtevası veya hukukî hüküm ve sonuçları kastedilmektedir. Buna karşılık, yetki ile usûl ve şekil unsurları bakımından aralarında önemli bir fark yoktur. Her üç çeşit olağanüstü hal, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca, yurdun bir veya bir- den fazla bölgesinde veya bütününde, süresi altı ayı aşmamak üzere ilân edilir. Her üç durumda bu karar Resmi Gazetede yayınlanır ve hemen (sıkıyönetime ilişkin 122’nci madde, hemen deyiminin yerine aynı gün deyimini kullanmaktadır) Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde ise derhal toplan- tıya çağrılır. Meclis olağanüstü hal veya sıkıyönetim süresini değiştirebilir; olağanüstü hal veya sıkıyönetimi kaldırabilir; Bakanlar Kurulunun istemi üzerine her defasında dört ayı geçmemek üzere, bu süreyi uzatabilir. Usûl ve şekil unsuru bakımından gözlemle- nen bir fark, şiddet olaylarının yaygınlaşması sebebiyle ilân edilen olağanüstü halde ve sıkıyönetimde, Bakanlar Kurulunun karar vermeden önce Millî Güvenlik Kurulunun görüşünü almak zorunda olması; tabiî âfet ve ekonomik bunalım sebebiyle ilân edilen olağanüstü halde ise buna gerek bulunmamasıdır. Millî Güvenlik Kurulunun görüşü- nün, bu Kurulun diğer kararlarında olduğu gibi, Bakanlar Kurulunu bağlamayacağı ve sadece istişarî nitelikte olduğu açıktır.