Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar Dersi Genel Özet
Kamuda Karar Alma
Açıköğretim ders notları öğrenciler tarafından ders çalışma esnasında hazırlanmakta olup diğer ders çalışacak öğrenciler için paylaşılmaktadır. Sizlerde hazırladığınız ders notlarını paylaşmak istiyorsanız bizlere iletebilirsiniz.
Açıköğretim derslerinden Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar Dersi Genel Özet için hazırlanan ders çalışma dokümanına (ders özeti / sorularla öğrenelim) aşağıdan erişebilirsiniz. AÖF Ders Notları ile sınavlara çok daha etkili bir şekilde çalışabilirsiniz. Sınavlarınızda başarılar dileriz.
Kamuda Karar Alma
Geçmişten Günümüze Kamu Yönetiminde Karar Alma
Kamuda karar alma bireyin kendi kararlarını almada olduğu gibi sadece kendini değil toplumu ilgilendirdiği için önemlidir. Kamuda karar almanın ilk örnekleri, ilk devlet olan Sümerler’in Urukagina ve Hammurabi kanunlarında alınan toplumsal kararlarda görülmüştür. Aydınlanma çağı toplumsal kararlar almada önemli bir unsurdur. Aydınlanma çağı ile daha bilimsel kararlar alınmaya başlanmıştır. Her türlü bilginin beş duyu organı ile alınıp ölçme ve gözleme süreçlerinin izlendiği felsefi akım olan ampirisizm ile ampirik yöntem geliştirilmiştir. Modern toplumlarda ampirik yöntem ile akılcı kararlar alınması söz konusu hale gelmiştir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımlarında stratejik planlama, performans yönetimi ve düzenleyici etki analizi (DEA) gibi yeni karar alma teknikleri geliştirilmiştir. Bu bölümde sadece düzenleyici etki analizi (DEA) üzerinde durulacaktır.
İki ya da daha fazla seçenek içerisinden bir tanesini bilinçli ve iradi olarak seçmeye karar alma denir. Karar verici kişilere idareci denir. Karar almada bilinçli olarak bir durumu düzeltmeye veya iyileştirmeye yönelik olarak hedeflenmektedir. İdareci karar alma sürecinde soruna yönelik olarak değişik çözüm yolları üretir ve bunlardan en iyi olanını uygular. Bir sorun veya talep olmasına rağmen idarecinin herhangi bir girişimde bulunmaması da bir karar almadır. Demokratik toplumlarda karar alınması için öncelikle toplumların idarecilere başvurması daha sonra idarecinin karar almasını gerektirmektedir. Bu gibi durumlarda olduğu gibi toplumsal problemleri çözücü nitelikte kamusal yararlar sağlamak sosyal mühendislik olarak tanımlanmaktadır.
Karar alma yöntem ve teknikleri karar alma süreçlerini kolaylaştırır. Karar almada yöntemleri; rasyonel kapsayıcı, sınırlı (artırımcı) ve karma tarama olmak üzere 3 tanedir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımında düzenleyici etki analizi ile bu yöntemler yeniden düzenlenmektedir.
Rasyonel Kapsayıcı Karar Alma
Rasyonel düşünceye göre karar alma, bilimsel bilgi ile her türlü probleme karşı çözüm üretilebileceğidir. Buna göre problemle ilgili tüm bilgiler toplanarak olası çözüm önerileri getirilir ve en uygun olan çözüm uygulanır. Burada probleme yönelik bilgilerin toplanıp analiz edilmesi ve çözüm önerisinin getirilmesi bürokratların, bu seçeneklerden hangisinin uygulanacağına karar verme ise parlamentonun görevidir.
İdarecinin uygun bir rasyonel kapsayıcı karar alabilmesi için aşağıdaki aşamaları uygulaması gerekmektedir:
- Kamuyu ilgilendiren bir duruma ilişkin problem belirlenir.
- Belirlenen probleme ilişkin bilgiler toplanır.
- Problemi çözmek için en az 3 tane olmak üzere ihtimal dâhilindeki bütün çözüm seçenekleri bulunur.
- Seçenekleri değerlendirmek için en fazla kullanılan “3e” olarak bilinen etkinlik, etkililik ve ekonomiklik ölçütleri de dikkate alınarak önemli ölçütler belirlenir.
- Problem ile ölçütler bir matris içerisinde birbirleriyle karşılaştırılarak bu kriterleri büyük oranda destekleyen seçenekler belirlenir.
- Her bir seçeneğin gelecekte ortaya çıkabilecek olası tüm pozitif ve negatif yanları incelenir.
- Son olarak problem çözümüne karar verilir.
Anthony Downs’a göre rasyonel karar almada aşağıdaki varsayımlara dikkat edilmelidir:
- Her bir alternatifi seçmenin olası sonuçlarını bilir.
- Her bir alternatifi tercihi doğrultusunda sıralayabilir.
- Her zaman için en optimal seçeneği tercih eder.
- Aynı alternatifler var olduğunda her zaman için aynı kararı verir.
Rasyonel kapsayıcı karar alma modelinin sınırlılıkları ise aşağıdaki gibidir;
- Problem açıktır: Toplumsal problemler sayısal bilimlerde olduğu gibi herkesin aynı şekilde anlayabileceği gibi açık değildir. Kişiden kişiye göre değişebilir. Fakat rasyonel kapsayıcı karar alma modeline göre herkes problemi aynı şekilde algılar.
- Gerekli bütün veri toplanabilir: Her türlü bilgi toplanmasının mümkün olmadığı gibi her türlü bilginin toplanması da fazlasıyla maliyetli olabilir.
- Tüm seçenekler bilinir ve süreklidir: Problemin çözümüne yönelik olarak tüm seçeneklerin belirlenemeyeceği gibi bu seçenekleri uygulamaya geçildiğinde belirlenen problem durumu değişebilir ve beklenen çözüme ulaşılamayabilir.
- Ölçütler nesnel ve sayısallaştırılabilir niteliktedir: Problem çözümüne yönelik tüm seçeneklerin nesnel olarak kriterlerinin belirlenmesi mümkün görülmemektedir. Ayrıca tüm kriterlerinölçütlerin seçeneklerle karşılaştırılması uzun zaman alıcıdır.
- Ölçütler ile seçenekler birbirinden ayrıştırılabilir: Olgular ve değerleri birbirinden ayrıştırmak mümkün olmadığı gibi bazı durumlarda olgular evrensel ahlak ilkelerine uygun olmayabilir.
- Karar alıcı, olumlu ve olumsuz durumları kıyaslayarak en optimal seçimi yapabilir: Ortaya çıkabilecek tüm olumlu ve olumsuz durumları tahmin edebilmek mümkün değildir. Ayrıca bu durumların süreç boyunca karar verici tarafından kontrol edilebilmesi mümkün değildir.
Sınırlı Rasyonelite ve Artırımcılık Modeli
Rasyonel kapsayıcı modeli eleştiren Herbert Simon; gerçek hayatta idarecilerin problemin çözümüne yönelik tüm seçenekleri bulmak için gayret göstermediklerini kendilerini tatmin edecekleri kadar seçenek bulduklarını belirtmiştir. Ayrıca Simon; tüm seçeneklerin rasyonel olmayabileceğini, probleme ilişkin tüm bilgileri toplayacak kadar çaba sarf edilmediğini, çözüm tek bir karar alıcının kontrolünde olduğundan kamu yararına karar almak için rasyonel kapsayıcı modelin yetersiz olduğunu belirtmiştir.
Simon’un modelini tekrar geliştiren Charles Lindblom artırımcı yaklaşım modelini ortaya koymuştur. Bu modele göre kararlar birçok idari ve siyasi düzeydeki bireyler tarafından alınır. Karar alınırken çeşitli müzakereler yapılır ve duruma en yakın olan seçenekler değerlendirilir ve zamanla üzerinde küçük değişiklikler yapılır. Kamu politikalarında olduğu gibi uygulama sonucunda karar üzerinde küçük değişiklikler yapılır.
Bu modellere yönelik yapılan eleştirilere göre sınırlı rasyonalitede bir karar alıcı için iyi olan çözüm seçeneği başka bir karar alıcı için yeterli görülemeyebilir. Artırımcı yaklaşımda ise; küçük değişiklikler yapılması hali hazırda bulunan durumu iyileştirmeye yönelik olarak yeterli olamama durumu eleştirilmiştir.
Amerikalı sosyolog Amitai Etzioni ise bu iki modelin sınırlı olduğunu savunduğundan karma tarama modelini ortaya atmıştır. Etzioni’ye göre yenilik yapılacağı büyük kararlar verileceği önemli durumlarda rasyonel karar, temel politika kararlarından sonra düzenlenecek kararlarda ise artırımcı karar modeli uygulanmalıdır. Karma modelin eleştirildiği yönü ise büyük kararlar ile sıradan kararlar arasındaki ayrımın yapılma zorluğudur.
Düzenleyici Etki Analizi
Ön değerlendirme olarak yasal düzenlemenin bütçe, mevzuat, sosyal, ekonomik, ticari kesim ve çevre gibi unsurları nasıl etkileyeceğini göstermek amacıyla hazırlanmasına düzenleyici etki analizi denir.
Düzenleyici etki analizinin (DEA) aşamaları aşağıdaki gibidir:
- Problemin doğası ve boyutu nedir? Nasıl değişmektedir ve bundan en çok etkilenenler kimlerdir?
- Problemle ilgili sosyal paydaşların görüşleri nelerdir?
- İdarenin müdahale etmesine gerek var mıdır?
- Eğer idarenin müdahalesine gerek varsa bu sorunu gidermek için hangi amaçlar tercih edilmelidir?
- Bu amaçlara erişmek için temel politika seçenekleri nelerdir?
- Bu seçeneklerin olası ekonomik, sosyal ve çevresel etkileri nelerdir?
- Problemleri çözmekte etkinlik ve etkililik açısından temel seçenekler hangileridir?
- İleride izleme ve değerlendirme aşamaları nasıl tasarlanmalıdır?
DEA’nın rasyonel kapsayıcı modelinden farkı sosyal çevredeki paydaşların eklenmesi ve karar alma sürecinde ekonomik kriterlerin kullanılmasıdır.
Rasyonel kapsayıcı modelde karar alıcılar problemle ilgili olarak uzmanlara ve bürokratlara danışırken DEA modelinde uzman olmayan fakat problemden etkilenen diğer bireylere de danışılmaktadır. Bu anlamda DEA’nın daha demokratik bir model olduğu savunulmaktadır.
DEA’nın rasyonel karar alma modelinden bir diğer farkı ise alınacak kararda daha fazla faydayı sağlayacak daha düşük maliyeti bulunan yani en optimal seçeneğin dikkate alınmasıdır.
Teknokratik ve Demokratik Karar Alma
Buraya kadar anlatılan rasyonel kapsayıcı model, sınırlı ve artırımcı model, karma tarama modeli ve düzenleyici etki analizi modellerinin kamuda uygulanması halkın karar alınma süreçlerinin dışında tutulmasına sebep olmaktadır. DEA’da sosyal paydaşların düşünceleri alınsa da alınan kararda sosyal paydaşların etkisi ve payı belirli değildir.
Kamusal karar kriterlerinden çevre, estetik, maliyet ve yasallık gibi kriterlerden hangilerinin daha fazla ve öncelikli olarak ele alınacağı demokratik tartışmalarla belirlenir. Karar alma süreçlerine teknik bir problem olarak yaklaşan anlayışa göre hiçbir demokratik tartışma matematik ve istatistik hesaplamalar kadar kesin sonuç vermeyecektir. Bu nedenle herkesin ortak görüşünün bulunduğu kriter para olarak kabul edilmiş ve kararlar maliyet/fayda üzerinden alınmıştır.
Teknokratik yönetim anlayışına göre günümüzde alınan kararlar oldukça karmaşık olduğu için halkın anlayıp değerlendirebileceği düzeyde değildir. Problemler teknik bir sorun olarak değil de bütün halkın görüşlerinin alındığı demokratik bir tartışmanın yapıldığı durumlar olarak değerlendirildiğinde teknokrasi demokrasiyi güçlendirecektir. Yani kamu yönetimi sadece idari yöntem ve tekniklerle sınırlı değil aynı zamanda bunları etkileyen toplumsal, siyasal ve ekonomik koşulları da incelemektedir.
Geçmişten Günümüze Kamu Yönetiminde Karar Alma
Kamuda karar alma bireyin kendi kararlarını almada olduğu gibi sadece kendini değil toplumu ilgilendirdiği için önemlidir. Kamuda karar almanın ilk örnekleri, ilk devlet olan Sümerler’in Urukagina ve Hammurabi kanunlarında alınan toplumsal kararlarda görülmüştür. Aydınlanma çağı toplumsal kararlar almada önemli bir unsurdur. Aydınlanma çağı ile daha bilimsel kararlar alınmaya başlanmıştır. Her türlü bilginin beş duyu organı ile alınıp ölçme ve gözleme süreçlerinin izlendiği felsefi akım olan ampirisizm ile ampirik yöntem geliştirilmiştir. Modern toplumlarda ampirik yöntem ile akılcı kararlar alınması söz konusu hale gelmiştir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımlarında stratejik planlama, performans yönetimi ve düzenleyici etki analizi (DEA) gibi yeni karar alma teknikleri geliştirilmiştir. Bu bölümde sadece düzenleyici etki analizi (DEA) üzerinde durulacaktır.
İki ya da daha fazla seçenek içerisinden bir tanesini bilinçli ve iradi olarak seçmeye karar alma denir. Karar verici kişilere idareci denir. Karar almada bilinçli olarak bir durumu düzeltmeye veya iyileştirmeye yönelik olarak hedeflenmektedir. İdareci karar alma sürecinde soruna yönelik olarak değişik çözüm yolları üretir ve bunlardan en iyi olanını uygular. Bir sorun veya talep olmasına rağmen idarecinin herhangi bir girişimde bulunmaması da bir karar almadır. Demokratik toplumlarda karar alınması için öncelikle toplumların idarecilere başvurması daha sonra idarecinin karar almasını gerektirmektedir. Bu gibi durumlarda olduğu gibi toplumsal problemleri çözücü nitelikte kamusal yararlar sağlamak sosyal mühendislik olarak tanımlanmaktadır.
Karar alma yöntem ve teknikleri karar alma süreçlerini kolaylaştırır. Karar almada yöntemleri; rasyonel kapsayıcı, sınırlı (artırımcı) ve karma tarama olmak üzere 3 tanedir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımında düzenleyici etki analizi ile bu yöntemler yeniden düzenlenmektedir.
Rasyonel Kapsayıcı Karar Alma
Rasyonel düşünceye göre karar alma, bilimsel bilgi ile her türlü probleme karşı çözüm üretilebileceğidir. Buna göre problemle ilgili tüm bilgiler toplanarak olası çözüm önerileri getirilir ve en uygun olan çözüm uygulanır. Burada probleme yönelik bilgilerin toplanıp analiz edilmesi ve çözüm önerisinin getirilmesi bürokratların, bu seçeneklerden hangisinin uygulanacağına karar verme ise parlamentonun görevidir.
İdarecinin uygun bir rasyonel kapsayıcı karar alabilmesi için aşağıdaki aşamaları uygulaması gerekmektedir:
- Kamuyu ilgilendiren bir duruma ilişkin problem belirlenir.
- Belirlenen probleme ilişkin bilgiler toplanır.
- Problemi çözmek için en az 3 tane olmak üzere ihtimal dâhilindeki bütün çözüm seçenekleri bulunur.
- Seçenekleri değerlendirmek için en fazla kullanılan “3e” olarak bilinen etkinlik, etkililik ve ekonomiklik ölçütleri de dikkate alınarak önemli ölçütler belirlenir.
- Problem ile ölçütler bir matris içerisinde birbirleriyle karşılaştırılarak bu kriterleri büyük oranda destekleyen seçenekler belirlenir.
- Her bir seçeneğin gelecekte ortaya çıkabilecek olası tüm pozitif ve negatif yanları incelenir.
- Son olarak problem çözümüne karar verilir.
Anthony Downs’a göre rasyonel karar almada aşağıdaki varsayımlara dikkat edilmelidir:
- Her bir alternatifi seçmenin olası sonuçlarını bilir.
- Her bir alternatifi tercihi doğrultusunda sıralayabilir.
- Her zaman için en optimal seçeneği tercih eder.
- Aynı alternatifler var olduğunda her zaman için aynı kararı verir.
Rasyonel kapsayıcı karar alma modelinin sınırlılıkları ise aşağıdaki gibidir;
- Problem açıktır: Toplumsal problemler sayısal bilimlerde olduğu gibi herkesin aynı şekilde anlayabileceği gibi açık değildir. Kişiden kişiye göre değişebilir. Fakat rasyonel kapsayıcı karar alma modeline göre herkes problemi aynı şekilde algılar.
- Gerekli bütün veri toplanabilir: Her türlü bilgi toplanmasının mümkün olmadığı gibi her türlü bilginin toplanması da fazlasıyla maliyetli olabilir.
- Tüm seçenekler bilinir ve süreklidir: Problemin çözümüne yönelik olarak tüm seçeneklerin belirlenemeyeceği gibi bu seçenekleri uygulamaya geçildiğinde belirlenen problem durumu değişebilir ve beklenen çözüme ulaşılamayabilir.
- Ölçütler nesnel ve sayısallaştırılabilir niteliktedir: Problem çözümüne yönelik tüm seçeneklerin nesnel olarak kriterlerinin belirlenmesi mümkün görülmemektedir. Ayrıca tüm kriterlerinölçütlerin seçeneklerle karşılaştırılması uzun zaman alıcıdır.
- Ölçütler ile seçenekler birbirinden ayrıştırılabilir: Olgular ve değerleri birbirinden ayrıştırmak mümkün olmadığı gibi bazı durumlarda olgular evrensel ahlak ilkelerine uygun olmayabilir.
- Karar alıcı, olumlu ve olumsuz durumları kıyaslayarak en optimal seçimi yapabilir: Ortaya çıkabilecek tüm olumlu ve olumsuz durumları tahmin edebilmek mümkün değildir. Ayrıca bu durumların süreç boyunca karar verici tarafından kontrol edilebilmesi mümkün değildir.
Sınırlı Rasyonelite ve Artırımcılık Modeli
Rasyonel kapsayıcı modeli eleştiren Herbert Simon; gerçek hayatta idarecilerin problemin çözümüne yönelik tüm seçenekleri bulmak için gayret göstermediklerini kendilerini tatmin edecekleri kadar seçenek bulduklarını belirtmiştir. Ayrıca Simon; tüm seçeneklerin rasyonel olmayabileceğini, probleme ilişkin tüm bilgileri toplayacak kadar çaba sarf edilmediğini, çözüm tek bir karar alıcının kontrolünde olduğundan kamu yararına karar almak için rasyonel kapsayıcı modelin yetersiz olduğunu belirtmiştir.
Simon’un modelini tekrar geliştiren Charles Lindblom artırımcı yaklaşım modelini ortaya koymuştur. Bu modele göre kararlar birçok idari ve siyasi düzeydeki bireyler tarafından alınır. Karar alınırken çeşitli müzakereler yapılır ve duruma en yakın olan seçenekler değerlendirilir ve zamanla üzerinde küçük değişiklikler yapılır. Kamu politikalarında olduğu gibi uygulama sonucunda karar üzerinde küçük değişiklikler yapılır.
Bu modellere yönelik yapılan eleştirilere göre sınırlı rasyonalitede bir karar alıcı için iyi olan çözüm seçeneği başka bir karar alıcı için yeterli görülemeyebilir. Artırımcı yaklaşımda ise; küçük değişiklikler yapılması hali hazırda bulunan durumu iyileştirmeye yönelik olarak yeterli olamama durumu eleştirilmiştir.
Amerikalı sosyolog Amitai Etzioni ise bu iki modelin sınırlı olduğunu savunduğundan karma tarama modelini ortaya atmıştır. Etzioni’ye göre yenilik yapılacağı büyük kararlar verileceği önemli durumlarda rasyonel karar, temel politika kararlarından sonra düzenlenecek kararlarda ise artırımcı karar modeli uygulanmalıdır. Karma modelin eleştirildiği yönü ise büyük kararlar ile sıradan kararlar arasındaki ayrımın yapılma zorluğudur.
Düzenleyici Etki Analizi
Ön değerlendirme olarak yasal düzenlemenin bütçe, mevzuat, sosyal, ekonomik, ticari kesim ve çevre gibi unsurları nasıl etkileyeceğini göstermek amacıyla hazırlanmasına düzenleyici etki analizi denir.
Düzenleyici etki analizinin (DEA) aşamaları aşağıdaki gibidir:
- Problemin doğası ve boyutu nedir? Nasıl değişmektedir ve bundan en çok etkilenenler kimlerdir?
- Problemle ilgili sosyal paydaşların görüşleri nelerdir?
- İdarenin müdahale etmesine gerek var mıdır?
- Eğer idarenin müdahalesine gerek varsa bu sorunu gidermek için hangi amaçlar tercih edilmelidir?
- Bu amaçlara erişmek için temel politika seçenekleri nelerdir?
- Bu seçeneklerin olası ekonomik, sosyal ve çevresel etkileri nelerdir?
- Problemleri çözmekte etkinlik ve etkililik açısından temel seçenekler hangileridir?
- İleride izleme ve değerlendirme aşamaları nasıl tasarlanmalıdır?
DEA’nın rasyonel kapsayıcı modelinden farkı sosyal çevredeki paydaşların eklenmesi ve karar alma sürecinde ekonomik kriterlerin kullanılmasıdır.
Rasyonel kapsayıcı modelde karar alıcılar problemle ilgili olarak uzmanlara ve bürokratlara danışırken DEA modelinde uzman olmayan fakat problemden etkilenen diğer bireylere de danışılmaktadır. Bu anlamda DEA’nın daha demokratik bir model olduğu savunulmaktadır.
DEA’nın rasyonel karar alma modelinden bir diğer farkı ise alınacak kararda daha fazla faydayı sağlayacak daha düşük maliyeti bulunan yani en optimal seçeneğin dikkate alınmasıdır.
Teknokratik ve Demokratik Karar Alma
Buraya kadar anlatılan rasyonel kapsayıcı model, sınırlı ve artırımcı model, karma tarama modeli ve düzenleyici etki analizi modellerinin kamuda uygulanması halkın karar alınma süreçlerinin dışında tutulmasına sebep olmaktadır. DEA’da sosyal paydaşların düşünceleri alınsa da alınan kararda sosyal paydaşların etkisi ve payı belirli değildir.
Kamusal karar kriterlerinden çevre, estetik, maliyet ve yasallık gibi kriterlerden hangilerinin daha fazla ve öncelikli olarak ele alınacağı demokratik tartışmalarla belirlenir. Karar alma süreçlerine teknik bir problem olarak yaklaşan anlayışa göre hiçbir demokratik tartışma matematik ve istatistik hesaplamalar kadar kesin sonuç vermeyecektir. Bu nedenle herkesin ortak görüşünün bulunduğu kriter para olarak kabul edilmiş ve kararlar maliyet/fayda üzerinden alınmıştır.
Teknokratik yönetim anlayışına göre günümüzde alınan kararlar oldukça karmaşık olduğu için halkın anlayıp değerlendirebileceği düzeyde değildir. Problemler teknik bir sorun olarak değil de bütün halkın görüşlerinin alındığı demokratik bir tartışmanın yapıldığı durumlar olarak değerlendirildiğinde teknokrasi demokrasiyi güçlendirecektir. Yani kamu yönetimi sadece idari yöntem ve tekniklerle sınırlı değil aynı zamanda bunları etkileyen toplumsal, siyasal ve ekonomik koşulları da incelemektedir.